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2016年01月13日 星期三

寻“山水林田湖草”监测之道

新时代自然资源统一调查监测制度体系建设探究

来源:自然资源综合调查指挥中心 作者:王建恒 发布时间:2020-09-16

“加快建立自然资源统一调查、评价、监测制度,健全自然资源监管体制”,党的十九届四中全会《决定》释放了生态文明建设已由理性认识走向量化实践、由分类管理走向体系治理的鲜明信号,凸显出对自然资源实施统一调查监测,提供全要素、全时空、多尺度、多维度数据支撑的重要性必要性。时不我待,我们必须从理论研究、法理架构、技术流程、体制优势等方面重构重塑,进一步提升调查监测数据科学性、权威性、精准性,回答和解决好当前自然资源统一调查监测存在的矛盾和问题。

加强基础研究——发展自然资源统一调查监测科学理论

党的十八大以来,制度优势转化为治理效能的一大亮点就是生态文明建设。生态文明建设必然对自然资源科学管理提出更高要求,而实施自然资源科学管理必然会进一步兴起地球系统科学的相关研究,彼此间同生同根。自然资源统一调查监测作为生态文明建设、自然资源管理的基础性先行性工作,其方向在于习近平生态文明思想的正确引领,其动力源于地球系统科学、自然资源科学理论的不断发展,其根基植于国民科学素质的培育和调查监测技术方法的创新,学科多样性特征明显,需要多领域跨界交叉研究。生态文明建设和自然资源统一管理,为发展地球系统科学、丰富自然资源科学理论提供了前所未有的实践平台,也必将促使自然资源统一调查监测制度建设更加科学。

从国民教育看,目前高校、科研院所还没有专设相关学科和专业,而中小学教育呈现碎片化,人才培养、学科建设链条不够连贯紧密。这就提醒我们,推进生态文明建设和自然资源统一管理,既需要咬紧牙关爬坡过坎,更需要十年树木百年树人,打牢夯实基础教育、高等教育这个根基,进一步加快学科建设,培养和提高国民生态文明素养,为发展自然资源统一调查监测科学理论提供“土壤”和环境。

重视顶层设计——完善自然资源统一调查监测法理架构

法治化是国家治理体系和治理能力现代化的基本特征与根本性标志。生态文明新时代的新理念新要求,必须通过法制化道路推动实现,既需要宏观政策调控,也需要刚性法律约束,还需要行政法规、标准规范保障。推进自然资源统一管理和调查监测也是如此。

在这个大背景下,自然资源“统一调查”概念提出,首次出现在《关于国务院机构改革方案的说明》中,随后,自然资源部“三定”规定、十九届四中全会《决定》、《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》对开展自然资源统一调查监测评价进行了总体部署,标志着自然资源统一调查监测顶层框架逐步形成,但同时一些问题也随之而来。

一个是,法律体系还需进一步完善。改革开放以来,我国制定了多部自然资源的法律、法规、规章,基本形成了自然资源法律体系。但也要看到,各类单行立法的时机和背景差异很大,缺乏统一的立法思路,法律之间虽有联系但也存在相互冲突,不利于自然资源统一监管和系统保护修复。自然资源部履行“两统一”职责,预示着解决这些冲突的契机已到。一种思路是,研究制定综合性《自然资源基本法》,修订完善各类单行法,形成以基本法为主干,以各类单行法、法规进行细化管理的自然资源法律体系。另一种思路是,编撰自然资源法典,按照生态文明新理念重新审定现行自然资源法律法规,废除陈旧的内容,修改相互抵触的部分,弥补缺陷和漏洞,使之成为内容协调一致、有机联系的统一法典,颁布法典即废除相应单行法。

另一个是,建立统一的自然资源分类标准更加迫切。《宪法》规定自然资源类型为矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等7种,没有纳入耕地、地下水、海洋资源,不利于陆海统筹和地表地下水综合监管,而山岭、荒地、滩涂与其它资源空间上重叠,不利于资产产权管理。在修改《宪法》有关内容还不成熟的条件下,可依据自然资源部“三定”规定中“履行全民所有土地、矿产、森林、草原、湿地、水、海洋等自然资源资产所有者职责”的分类,通过修订国家标准、行业规范予以明确。自然资源统一管理尚处于起步探索阶段,修订标准规范可为将来纳入地球各圈层自然资源要素留下接口,如自然空间、阳光、空气、气象、地球物理场以及生物多样性、自然信息等,随着认识与实践的发展,都可能成为“人地合一”的重要因子。

面向应用需求——优化自然资源统一调查监测业务流程

对自然资源实施统一调查监测,在于通过采集和分析各自然资源要素的空间分布、数量、质量等数据,掌握各类自然资源的边界、家底、现状、交互关系和演化趋势,为党和国家重大决策提供基础依据,为自然资源空间规划、用途管制、生态修复、确权登记等多领域的专项应用提供综合数据。完全实现上述“一查多用”,须进一步优化其业务流程。

按需求选定科学指标,建立相关评价模型。“三调”正在“六个统一”方面进行实践探索,明确了基础调查共性指标,基本解决了各类自然资源之间空间分布边界划分问题。但不同自然资源要素的特有属性指标不同,不同应用领域对数据指标的周期、尺度、精准要求也不同,因而自然资源各要素的规模数量指标、质量成分指标、资产产权指标、生态贡献值指标、资源环境承载力指标也非常重要。这些指标有的可以直接利用原始采集数据,有的还需要通过应用建模来实现。以森林资源调查监测为例,基础调查关注地理边界指标,专项调查监测还关注属性指标,数量方面更关注蓄积量、材积等指标,质量方面更关注生境、林相、树种等指标,生态贡献率则需建模测算碳汇量、碳通量等指标,生态考核、生态补偿较关注森林资源作为生态产品在物质供给、调节服务、文化服务上体现的经济价值指标。

按需求采集多源数据,综合运用“星、空、地”立体技术。自然资源统一调查监测,可大量采用卫星遥感手段获取高空间、高时间、高光谱、高辐射分辨率数据,对卫星遥感不能覆盖或覆盖效果不好的区域,则采用无人机等航空飞行器来采集数据,形成卫星遥感为主、航空摄影为辅的现代化采集手段。对专项调查监测数据有特殊要求的,在对遥感数据解译基础上,进而分类组织实地调查和现场监测。其中,内业可借助GIS技术,对遥感图像进行智能化识别、自动化分类解译,并利用信息网络快速捕获相关信息。外业调查监测需利用GNSS和物联网技术,借助更多测量检测、摄影摄像、感应传感等先进仪器设备,快速准确获取实时信息。

按需求搭建共享平台,对数据高度集成高效利用。按照物理分散、逻辑集成思路,一方面,对异构、众源、动态的海量调查监测数据进行标准化转换,打通当前采集数据与历史存量数据的共享壁垒,使数据成果实现关联整合;另一方面,充分利用大数据、云架构、分布式数据库,对所有数据进行统一集成存储。同时,自然资源分布具有地上地下、陆海相连的立体化特征,调查监测成果数据可视化表达成为必然,可以基础地理坐标为框架,以DEM为基底,将调查监测数据、规划界线、经济社会人文信息进行叠加。在共享应用上,应按照自然资源部信息化建设“一张网”“一张图”“一个平台”目标要求,搞好协同,逐步推进。

发挥体制优势——实现自然资源统一调查监测最佳效能

一方面,基于效能原则整合自然资源调查监测优势资源。一是发挥好各部门长期积累和形成的独特优势,既坚持业务体系上的整合与创新,也保持技术方法上的衔接与传承,做好业务流程中的优势技术嵌入和嫁接。二是构建地面动态监测台站和网络。在宜建则建的同时,通过添置设备仪器、优化应用建模、调整指标参数等方式,整合利用各系统、各地域现有地面观察、监测台站。三是建立专业力量队伍。保证原始数据的可靠性是调查监测的生命线,而且一些重大专项调查监测的应急性很强,可整合现有多方力量,建立一支领导体系顺畅、综合素质过硬、攻坚能力强、应急反应快的专业力量队伍。

另一方面,基于自然资源资产化关注调查监测的外部性。一是以建立自然资源资产实物量(生物量)、价值量核算评价制度为“桥”和“船”,发挥市场配置资源的决定性作用,更好发挥政府在总量强度双控、节约集约利用资源的监管作用。在排除产业准入门槛、生态保护要求等政策性影响因素的情况下,市场博弈必将聚焦调查监测成果数据。二是建立生态保护补偿机制,推动自然生态空间系统修复和合理补偿中,不管是占用生态空间和压覆矿产的补偿,还是生态环境损害赔偿,可能引入第三方机构评估生态资产价值和生态保护成本,但最终会以调查监测成果数据为基本标尺。三是通过编制自然资源资产负债表,推行自然资源资产管理考核评价,对领导干部实施自然资源资产离任审计、自然资源损害责任追究,各级地方政府对自然资源调查监测会越来越重视。这些措施,倒逼经济转型,推动绿色发展,也促进自然资源统一调查监测的体系发展。但要看到,各利益攸关方对调查监测成果数据的干扰会增大,要防范由此带来的各种风险。